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        固廢產生單位的不解之惑

        轉載。

        迪世靖

        前幾日,碰到一起有意思的案子,電廠和第三方單位簽訂了粉煤灰利用協議,不知什么時候,電廠聽說固廢法中有一條連帶責任,怕這第三方單位出了問題給自己惹麻煩,就停止向這家單位送灰。

         
        用灰單位一聽,頭都大了,腦袋里一萬個字母飄過,辛辛苦苦投資這么多錢處置這灰,你說不送就不送,這不是斷人生路么,遂拿起供灰協議,兩家打起了官司。




        01

        來自企業的聲音
        理解與疑惑并存

        這一切得從新修訂的固廢法說起。固廢法第三十七規定:產生工業固體廢物的單位委托他人運輸、利用、處置工業固體廢物的,應當對受托方的主體資格和技術能力進行核實,依法簽訂書面合同,在合同中約定污染防治要求。
         
        受托方運輸、利用、處置工業固體廢物,應當依照有關法律法規的規定和合同約定履行污染防治要求,并將運輸、利用、處置情況告知產生工業固體廢物的單位。
         
        產生工業固體廢物的單位違反本條第一款規定的,除依照有關法律法規的規定予以處罰外,還應當與造成環境污染和生態破壞的受托方承擔連帶責任。
         
        就是這個連帶責任把企業嚇到了。在環境損害賠償制度逐步完善的今天,傾倒固廢造成土壤污染的修復成本是極大的,而很多小的第三方處理公司通常沒有承擔污染修復所需要的資金實力,在處置單位無能力履行修復責任的情況下,連帶責任的出現就對產廢單位帶來了極大的風險和成本。
         
        實際上,在新固廢法出臺之前,環保部就針對運輸過程中固廢丟棄的問題做過相關答復。原國家環境保護總局在《關于委托他人運輸固體廢物過程中丟棄廢物行為法律適用的復函》(環函[2003]149號)中做過相關解釋。
         
        根據委托關系,廢物產生單位與承運單位之間形成民事合同關系后,并不改變廢物產生單位所處的行政相對人地位。對運輸過程中出現的環境行政違法行為,廢物產生單位應當依法承擔行政責任,依法對承運人的運輸行為包括運輸過程承擔法律后果。
         
        作為委托運輸方的廢物產生單位,可以依據合同要求承運單位對運輸過程中的違約行為承擔違約責任,但這是托運人與承運人之間的民事責任關系。
         
        誰污染誰治理,誰污染誰付費的道理我們懂,在企業主動作為能夠實施的范圍內我們應該承擔污染防治義務,但現在的主體責任,我們感覺就是啥都往我們企業頭上推。”調研中,有企業這樣說。
         
        先是環評法規定企業主體責任,要求建設單位對環評文件質量負責?!暗谌郊夹g單位編的本子出了問題,也得我們負責。環評這么專業的技術文件,我們又不懂,這都是經過專家評審,經過批復,一道道程序下來的,企業花了錢,出了問題還是企業的?!?/span>
         
        “固廢也是,企業花錢請運輸單位運輸,他半路悄悄給倒了,我們又監管不了,也沒有監管的權利,這回頭造成環境污染,我們不僅要受行政處罰,關鍵還得承擔環境侵權的連帶責任,真是錢也花了,鍋也背了,難啊難!企業都快成原罪了?!?/strong>有企業這樣吐槽。




        02

        破解監管的難題
        連帶責任之動機

        對這問題,監管部門也有自己的看法。在全國政協十三屆二次會議上,生態環境部部長黃潤秋提到“當前生態環境領域違法問題依然突出,生產企業非法處置危險廢物問題嚴重,第三方運維企業弄虛作假,淪為違法者同謀,破壞環保市場秩序?!?/span>
         
        這些現象的本質就是因為生態環境違法成本低,違法者收益遠遠大于成本或者代價。因此,他建議完善重典治污的法律制度體系,提高違法成本。對非法傾倒危險廢物的案件,創設產廢者與傾倒者的連帶責任,既罰直接傾倒者,也罰危廢產生者。
         
        事實上,近些年工業固體廢物和危險廢物領域的非法傾倒、處置、利用案件頻發,從公開的數據顯示,環境領域絕大多數的刑事案件,都是在固體廢物領域,如常州毒地案、重慶特大危廢傾倒案等。
         
        而在一般工業固體廢物領域,產廢單位將產生的固體廢物低價承包給其他機構或個人,再將工業固廢傾倒荒溝,這種靠一紙合同轉移固廢污染防治責任的現象也屢見不鮮。
         
        顯而易見原因是在原固廢法中,產廢單位的主體責任界定不明,造成部分企業通過委托、承包的方式,轉移應當由企業承擔的固體廢物污染防治責任。新固廢法修訂后,連帶責任的出現,就是為了解決責任“一轉了之”的問題。
         
        連帶責任是指依照法律規定或者當事人約定,兩個或者兩個以上當事人對其共同債務全部承擔或部分承擔,并能因此引起其內部債務關系的一種民事責任。當責任人為多人時,每個人都負有清償全部債務的責任,各責任人之間有連帶關系。
         
        也就是說,當第三方治理企業發生環境污染或生態破壞,卻沒有能力賠償損害時,連帶責任人中有能力賠償的人有可能承擔全部賠償責任,有能力者再向其他連帶責任人追償。這么來看,連帶責任是一種很重的責任。
         
        固體廢物的產生者擁有對固體廢物的所有權,委托運輸合同只是一種民事合同,不改變固體廢物的所有權,也就是說委托運輸的固廢所有權依然屬于產廢單位,固廢法明確產廢單位負有污染防治責任的義務。
         
        說到所有權,插一句題外話,所有權在固體廢物管理當中比較有意思。比如廢油桶,可以是危廢,也可以不是危廢,完全看站在什么樣的角度。
         
        這得從固廢的定義說起,固廢法規定固體廢物,是指在生產、生活和其他活動中產生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態、半固態和置于容器中的氣態的物品、物質以及法律、行政法規規定納入固體廢物管理的物品、物質。
         
        油桶的利用價值就是儲存油,在不損壞的前提下,雖然還具備原有的利用價值,但對使用單位來說,把它交給第三方單位就是一種拋棄或放棄的行為,那么廢油桶就屬于固體廢物,因而屬于危險廢物。
         
        從生產油的單位角度來看,完好的廢油桶就屬于不需要修復和加工即可用于其原始用途的物質,對他來說就屬于未喪失原有價值,自然就不屬于固廢,不屬于固廢就不屬于危廢。
         
        部長信箱對此也有過答復,企業具備產品周轉桶清洗能力的前提下,沾染了微量產品的周轉桶可以認為是不需要修復和加工即可用于其原始用途的物質,即不作為固體廢物管理。
         
        人們說,群眾的智慧是無窮的,在固廢管理趨嚴的情況下,又出現了另外一種神奇的現象,就是用油單位跟供油單位簽訂合同,只買油,不要桶,實踐中,有的地方就允許這種周轉的方式。
         
        繼續說連帶責任。固體廢物產生者與行政機關之間存在行政法律關系,產生者與受托者之間形成委托民事關系后,但這并不改變產生者所處的行政相對人地位。固體廢物轉移后,產生者的污染環境防治義務并不因此而必然轉移,這是產生連帶責任的法律基礎。
         
        如果受托者實施違法行為造成環境污染,固然要承擔直接的法律責任,此時產生者如果在選擇受托者方面存在過錯,其行為與環境污染結果之間具有因果關系,也應當對此承擔相應責任。



        03

        執行適用之困惑
        何為盡職可免責

        但這條在執行中也給企業造成了一定的困惑。
         
        繼續讀固廢法第三十七條,我們發現,構成連帶責任要有兩個構成要件,一是產廢單位沒有盡到核實義務,二是運輸處置單位造成了環境損害。
         
        產廢單位沒有核實處置單位的主體資格和技術能力,未簽訂書面合同是承擔連帶責任的前提條件。這種情況下,產廢單位要接受兩類處罰,一是沒有履行核實義務的行政處罰,二是若造成環境侵權后,承擔民事責任。不論如何,未履行核實義務就屬于一種違法行為。
         
        反過來說,如果產廢單位履行事先核實義務、簽訂書面合同,可以視為已經完成了污染環境防治義務。在這種情況下,產生者盡到了謹慎選擇義務,其行為與受托者造成的環境污染后果之間沒有因果關系,不應當承擔連帶民事賠償責任。
         
        那么如何確定產業單位對受托方的主體資格和技術能力進行了核實呢?什么情況下就算盡到了核實義務?
         
        我們認為,核實義務應當有一個邊界。主觀上,堅持一個謹慎的普通人在相同情況下所具備的認知能力。通常情況下核實了企業的經營許可證、營業執照、稅務登記證、環評手續、排污許可手續、道路運輸證等;技術方面核實了處理能力、污染防治能力等,并簽訂了合同并約定了污染防治義務,就認為完成了核實義務。
         
        那如果受托方偽造了證件呢,算不算產廢單位未履行核實義務呢?我們認為不能苛求,作為一般人而言,產廢單位如果盡到了謹慎選擇的義務,核實了受托方的提供的相關材料,明確了受托人提供的材料可以滿足處置要求,認為就應當算盡到了核實義務。
         
        產廢單位的核實一般以存在的事實和第三方單位提供的材料為前提,核實的范圍很難超過第三方單位提供的證明材料的范圍,產廢單位并沒有行政執法人員的相關權利,對其行政文件的真實性的判斷不能太苛求。
         
        前面提到產生者與受托者之間形成委托民事關系后,不改變產生者所處的行政相對人地位,委托關系并不改變所有權,它是產生者不能或不愿直接履行污染環境防治義務,委托第三人代為履行的關系。
         
        但作為商品交易的固體廢物呢,比如粉煤灰、礦渣、礦灰等,第三方企業是花錢買的,它花錢買的東西是當作原料用來生產產品的,正常人也不會把它倒掉,在買賣合同建立的情況下,固體廢物的所有權發生了轉移,那這種情況還承擔連帶責任嗎?
         



        04

        疑問之下的破局之法

        通常情況下,怎樣就能規避連帶責任風險呢。固廢法第三十七條,實際上已經給產廢單位指明了免責路徑,即核實受托方的主體資格技術能力,簽訂書面合同,約定污染防治事項。
         
        主體資格應當核實什么內容呢?對于一般工業固體廢物處置單位,一般可以通過查看營業執照,確認其經營范圍有沒有包含處置的物質;查看稅務登記證,查看相關環保手續,如環境影響評價批復、排污許可證、竣工環境保護驗收批復或備案表等。
         
        為了增加證明文件的效力,建議產廢單位要求受托方提供上述相關證明材料原件,如果提供的復印件,應當要求出具原件與復印件完全一致的證明。
         
        技術能力的核定,應當包含企業采取的處置或利用工藝、能夠接受的固廢的種類、數量、批復的設計處理能力、利用處置過程中的污染防治能力。這些信息可以通過環境影響評價及現場的方式獲得。
         
        對于危險廢物,其主體資格的的確認可以通過查看除上述一般工業固廢以外的資料外,必須確認其持有危險廢物經營許可證(環境許可證),明確其證件有效期、處置的危廢類別及代碼、處置能力,其危廢經營許可證的真實性可以從各省生態環境廳官網查詢。
         
        書面合同寫點啥呢?現有的標準并不能涵蓋固體廢物管理的各個環節,雙方應當在合同中明確約定工業固體廢物運輸、利用、處置過程中的具體污染防治要求,作為對法定要求的補充。
         
        最后,要求受委托的運輸、利用、處置單位在完成委托后,以書面的形式告知產廢單位固廢實際運輸、利用、處置情況,只有這樣,方才在實質層面完成了產廢單位的污染防治義務。

        參考文獻:

        [1]劉偉. 論公證的審查范圍和核實義務[J]. 法制與社會, 2014(04):89-90

        [2]羅慶明等,工業固體廢物產生者連帶責任辨析及其適用[J]. 中國環境監測,2020,36(3)